《刑法修正案》（十一）深度解读 | 刑责重锤举起雷霆万钧，安全生产领域影响几何？
日期：2021-03-10 13:35:00
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2020年底，社会各界关注已久的《刑法修正案》（十一）终于尘埃落定，经全国人大审议通过后于12月26日，以第66号主席令正式发布，并将于2021年3月1日起施行生效。《刑法修正案》（十一）自几年前征求意见时，就一直是相关领域的社会热点之一，引发了社会各界的广泛关注。而今正式发布，与之前的征求意见稿有无差异，又对各领域带来哪些影响呢？此次《刑法修正案》（十一）内容较多，我们只关注其中和安全生产与应急管理相关的部分条款。在此次修正案共47条具体修订条款中，与安全和应急相关的条款共有四条，即第2、3、4、25条，分别对现行《刑法》的第133、134和229条进行了修订或补充。下面我们就逐一来看其修订的内容和思路，以及对我们安全生产和应急管理工作的影响。
| 二、在刑法第一百三十三条之一后增加一条，作为第一百三十三条之二：“对行驶中的公共交通工具的驾驶人员使用暴力或者抢控驾驶操纵装置，干扰公共交通工具正常行驶，危及公共安全的，处一年以下有期徒刑、拘役或者管制，并处或者单处罚金。“前款规定的驾驶人员在行驶的公共交通工具上擅离职守，与他人互殴或者殴打他人，危及公共安全的，依照前款的规定处罚。“有前两款行为，同时构成其他犯罪的，依照处罚较重的规定定罪处罚。 |
按照现行《刑法》（2017版）的规定，该条款对应的第133条主要涉及的是【交通肇事罪】和【危险驾驶罪】，具体条款如下：第一百三十三条 【交通肇事罪】 违反交通运输管理法规，因而发生重大事故，致人重伤、死亡或者使公私财产遭受重大损失的，处三年以下有期徒刑或者拘役；交通运输肇事后逃逸或者有其他特别恶劣情节的，处三年以上七年以下有期徒刑；因逃逸致人死亡的，处七年以上有期徒刑。 第一百三十三条之一 【危险驾驶罪】 在道路上驾驶机动车，有下列情形之一的，处拘役，并处罚金：（一）追逐竞驶，情节恶劣的；（二）醉酒驾驶机动车的；（三）从事校车业务或者旅客运输，严重超过额定乘员载客，或者严重超过规定时速行驶的；（四）违反危险化学品安全管理规定运输危险化学品，危及公共安全的。机动车所有人、管理人对前款第三项、第四项行为负有直接责任的，依照前款的规定处罚。有前两款行为，同时构成其他犯罪的，依照处罚较重的规定定罪处罚。 |
《刑法修正案》（十一）新增加的“第一百三十三条之一”这一条款，属于对影响公共交通正常行驶的危险行为的界定和处罚，可视其为【影响公共交通正常行驶罪】。其行为表现可分为两种情况，即驾驶人员自身因素驾驶的危险行为，及乘坐公共交通工具的乘客影响驾驶人员正常驾驶的危险行为。这两种行为，实际上就是对近年来发生在公共交通领域的一些危险行为及现象，尤其是司机或乘客的恶意行为导致重大公共交通事故的强烈回应。所以该条款的补充，必将对以后类似影响或干扰驾驶的恶意行为起到强烈的震慑作用，从而更好的保障社会的公共安全！- 2020年7月7日，贵州安顺公交车坠湖事件，21人死亡，15人受伤；事故原因为司机恶意报复社会所致。
- 2018年10月28日，重庆万州公交车坠江事件，13人遇难，2人失联；事故原因为乘客恶意干扰司机驾驶。
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| 三、将刑法第一百三十四条第二款修改为：“强令他人违章冒险作业，或者明知存在重大事故隐患而不排除，仍冒险组织作业，因而发生重大伤亡事故或者造成其他严重后果的，处五年以下有期徒刑或者拘役；情节特别恶劣的，处五年以上有期徒刑。” |
修正案第三条是对《刑法》第134条【重大责任事故罪】第二款的行为表现进行了补充，在“强令他人违章冒险作业”之外，增加了“明知存在重大事故隐患而不排除，仍冒险组织作业”这种情况。修正之后，《刑法》第134条的完整条款为：第一百三十四条【重大责任事故罪】 在生产、作业中违反有关安全管理的规定，因而发生重大伤亡事故或者造成其他严重后果的，处三年以下有期徒刑或者拘役;情节特别恶劣的，处三年以上七年以下有期徒刑。 强令他人违章冒险作业，或者明知存在重大事故隐患而不排除，仍冒险组织作业，因而发生重大伤亡事故或者造成其他严重后果的，处五年以下有期徒刑或者拘役;情节特别恶劣的，处五年以上有期徒刑。 |
1、这一条的罪名是【重大责任事故罪】，其犯罪主体实际上还是“违章指挥者”，是对领导或管理人员的一种行为约束和处罚；修正案只是对其行为的范围进行了拓展，增加了处罚范围而已。2、该条款涉及的这两种情况，其构成犯罪的必要条件之一，是造成了实际的后果：“因而发生重大伤亡事故或造成其他严重后果的”；而非单纯的行为犯罪，这与之前我们很多媒体所关注的“隐患不整改直接入刑”的说法还是有明显差异的。
3、既然该条款中补充了“明知存在重大事故隐患而不排除，仍冒险组织作业”的行为表现，并作为犯罪的必要条件之一，那么作为重视依据和证据的法律，在起诉时就需要有明确的起诉依据，即“重大事故隐患”的具体表现和标准。也就是说，在《刑法修正案》（十一）正式生效日前，安全生产相关法规或规章需要新出台规范或明确标准，各行业领域“重大事故隐患”的判定标准或表现到底是什么。4、接上条，鉴于事关刑责，事故隐患的范畴也将更加严谨、规范和慎重，如不应该再出现“安全发展意识不到位”、“安全培训不到位”，甚至“履行监管职责不到位”等这种“模棱两可”的“不到位”的说法。相信多年来安全生产领域被追责时的依据，一直被广为诟病但却又很无奈的“不到位”这种“因果颠倒”的思维，应该不会被刑法所接受。这就反过来倒逼相关行业主管部门，要求他们被迫进行严谨的修改和规范的表述。5、同时，修正案中的这一条中的表述也客观上为我们规范了安全“术语”，即：是“事故隐患”，而非“安全隐患”。长久以来，在实际工作中，我们相关部门或领导杜撰或混淆了很多“安全术语”，如：危险和风险，风险和隐患，事故和事件，安全生产和生产安全等。希望借此《刑法修正案》（十一）发布之机，我们相关的行业主管部门能尽快规范一下安全生产和应急管理方面的“术语和定义”，这既是合法合规的需要，也是安全生产工作的需要。四、在刑法第一百三十四条后增加一条，作为第一百三十四条之一：“在生产、作业中违反有关安全管理的规定，有下列情形之一，具有发生重大伤亡事故或者其他严重后果的现实危险的，处一年以下有期徒刑、拘役或者管制： “（一）关闭、破坏直接关系生产安全的监控、报警、防护、救生设备、设施，或者篡改、隐瞒、销毁其相关数据、信息的； “（二）因存在重大事故隐患被依法责令停产停业、停止施工、停止使用有关设备、设施、场所或者立即采取排除危险的整改措施，而拒不执行的； “（三）涉及安全生产的事项未经依法批准或者许可，擅自从事矿山开采、金属冶炼、建筑施工，以及危险物品生产、经营、储存等高度危险的生产作业活动的。 |
该条是对《刑法》第134条的补充条款（该条内容前面已附）。在此次刑法修正中，之前几年安全生产领域一直在关注的所谓参照“醉驾入刑”的思路，加重对安全管理行为管理的关注点，其实就是在这条中体现了。在《刑法》中，凡是涉及刑事责任的，一直以来基本是集中于导致了“严重后果”的行为，而此次修订的思路，是将刑责的适用范围扩大到了“严重违法行为”，从而在《刑法》层面为“安全生产，预防为主”的原则，以及“事故预防，关口前移”的思路提供了严格而坚实的保障。这一思路的提出，在去年曾引发了广泛关注，当时是因为应急管理部尚勇副部长接受采访的一个报道：其实，“事故前严重违法行为入刑”的思路和要求，最初是源自一个重磅文件，即在2016年年底发布的《中共中央 国务院关于推进安全生产领域改革发展的意见》。| （十三）健全法律法规体系。建立健全安全生产法律法规立改废释工作协调机制。加强涉及安全生产相关法规一致性审查，增强安全生产法制建设的系统性、可操作性。制定安全生产中长期立法规划，加快制定修订安全生产法配套法规。加强安全生产和职业健康法律法规衔接融合。研究修改刑法有关条款，将生产经营过程中极易导致重大生产安全事故的违法行为列入刑法调整范围。制定完善高危行业领域安全规程。设区的市根据立法法的立法精神，加强安全生产地方性法规建设，解决区域性安全生产突出问题。 |
在新华社对此的报道和社评中，又对这一“重磅要求”的提出背景和治理思路进行了解读：统计表明，90%以上的事故都是企业违法违规生产经营建设所致。但在日常安全生产监管工作中，对未引发事故的安全生产重大违法行为只能施以行政处罚。借鉴“醉驾入刑”的立法思路，意见提出研究修改刑法有关条款，将无证生产经营建设、拒不整改重大隐患、强令违章冒险作业、拒不执行安全监察执法指令等具有明显的主观故意、极易导致重大生产安全事故的违法行为纳入刑法调整范围，同时要求企业对本单位安全生产和职业健康工作负全面责任。
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在上述解读中，对可能纳入刑法调整范围的严重违法行为进行了大概的确定，而从最终发布的修正案条款来看，两者之间基本上是一致的。对于《刑法修正案》（十一）中的这一条，除了以上的背景，我们还需要关注以下几点：1、该条涉及的罪名，参考“醉驾入刑”相关条款：第133条之一【危险驾驶罪】，可能会命名为：【危险作业罪】。2、该条款涉及的刑责，除了其后续三种违反安全管理规定的情形，还需要“具有发生重大伤亡事故或者其他严重后果的现实危险”。那么，其中的“重大伤亡事故”、“严重后果”及“现实危险”又该如何界定呢？这个非常重要也很必要，我相信后续应该会出台相关的司法解释予以明确。3、该条款涉及违法后的量刑标准。如前所述，该条款是借鉴了“醉驾入刑”的思路和经验，但在其量刑标准方面要高于醉驾而导致的【危险驾驶罪】。因为按照《刑法》第133条之一的条款，“醉驾”的刑责是“拘役，并处罚金”，而“拘役”的量刑标准一般是“一个月以上六个月以下”；但该条款的刑责是“处一年以下有期徒刑、拘役或者管制”，其量刑标准显然是高于“醉驾”的！4、对于该条款列出的三种违法情形，是从不同角度进行了界定：- 第一条，“关闭、破坏”的表述，是明确了该行为属于恶意和有意的主观故意行为，但诸如“缺失、故障”等客观损害或主观无意识行为 ，则并不包含在内。我相信这并非是刑法修正时的遗漏或疏漏，而是承认了企业管理和人员履职时难免会存在失误或依然存在能力不足的现实问题。刑法毕竟是社会治理的“终极手段”，对客观规律的承认和适度的允许，而非一味的过于理想化，其实还是非常必要的！对此，我个人非常认可！
- 第二条，并非是说存在重大事故隐患便涉嫌触犯刑法，这也与之前社会所广泛关注和讨论的有所出入。这一条中，触犯刑法的要件有三个，即：“存在重大事故隐患”、“被依法责令停产停业、停止施工、停止使用有关设备、设施、场所或者立即采取排除危险的整改措施”、“拒不执行”；这三个要件同时具备，才会触犯刑法。而该条款涉及到的责任主体有两个，即存在重大事故隐患且拒不整改的“企事业单位”，以及依法发出了行政执法指令的“执法部门”。法律调整的是双方的行为，是通过刑责来规范和制约各自的“任性”和“肆意妄为”；这方面，这一条体现的很明显，也很客观。同时，这一条其实也符合了前述新华社解读中的“拒不整改重大隐患、拒不执行安全监察执法指令”的违法行为的制约思路。
- 第三条，这一条涉及和要解决的社会上游离于政府和行业监管之外的“真空”地带，解决无证经营的“非法生产问题”。其实也是前述新华社解读中，对“无证生产经营建设”这一问题的关注和制约；只是将行业限制在了我们所认定的“高危行业”，即矿山、金属冶炼、建筑施工，以及危险物品的生产、经营、储存等。
| 统计表明，90%以上的事故都是企业违法违规生产经营建设所致。但在日常安全生产监管工作中，对未引发事故的安全生产重大违法行为只能施以行政处罚。借鉴“醉驾入刑”的立法思路，意见提出研究修改刑法有关条款，将无证生产经营建设、拒不整改重大隐患、强令违章冒险作业、拒不执行安全监察执法指令等具有明显的主观故意、极易导致重大生产安全事故的违法行为纳入刑法调整范围，同时要求企业对本单位安全生产和职业健康工作负全面责任。 |
5、还需要说明的是，《刑法》中的“严重后果”到底指的是什么，又是如何界定的呢？在2015年“两高”发布的《关于办理危害生产安全刑事案件适用法律若干问题的解释》中对此“严重后果”做了明确规定，即：死亡1人以上，重伤3人以上，直接经济损失100万元以上。四、《刑法修正案》（十一）“第二十五条”分析与解读
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此次《刑法修正案》（十一）的第二十五条，内容如下：二十五、将刑法第二百二十九条修改为：“承担资产评估、验资、验证、会计、审计、法律服务、保荐、安全评价、环境影响评价、环境监测等职责的中介组织的人员故意提供虚假证明文件，情节严重的，处五年以下有期徒刑或者拘役，并处罚金；有下列情形之一的，处五年以上十年以下有期徒刑，并处罚金： “（一）提供与证券发行相关的虚假的资产评估、会计、审计、法律服务、保荐等证明文件，情节特别严重的； “（二）提供与重大资产交易相关的虚假的资产评估、会计、审计等证明文件，情节特别严重的； “（三）在涉及公共安全的重大工程、项目中提供虚假的安全评价、环境影响评价等证明文件，致使公共财产、国家和人民利益遭受特别重大损失的。 “有前款行为，同时索取他人财物或者非法收受他人财物构成犯罪的，依照处罚较重的规定定罪处罚。 “第一款规定的人员，严重不负责任，出具的证明文件有重大失实，造成严重后果的，处三年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处罚金。 |
这一条的修正将安全生产领域的一个焦点和矛盾“摆上了桌面”，那就是安全评价问题！对于该条的理解，我觉得可以从如下几点来考虑：
1、安全评价自2002年《安全生产法》中明确之后没几年，其报告质量和过程控制水平便一路滑坡，已然是安全行业内人所共知的事实，但对有些行业领域来说，又是必须要有的法定文件而不得不做。其结果便是出现了安全评价报告这一法定文件的高效力和报告质量低下之间的矛盾，这也是人神共愤和被广为诟病的一点！
2、其实仔细看这一条款中的第一款要求，并非是提供虚假证明文件便涉嫌触犯刑法，而是“情节严重的”才会触犯，那么怎样算是“情节严重”呢？同时，在后面加重处罚的三种情形中，和安全评价相关的是第三种情形，其中有两点同样值得关注，即“涉及公共安全”和“遭受特别重大损失”。那么其一，什么样的工程、项目属于“涉及公共安全”的，是否后续会有明确的界定？其二，多大的损失算是“特别重大损失”？此处的“特别重大损失”和“特别重大事故”是否属于同一个意思，意即只对导致“特别重大事故”后果的安全评价报告及其责任主体进行刑责追究？以上这些都将需要后续明确的司法解释，方可更好的执行和更好的警示！3、安全评价被纳入刑法调整范围，毫无疑问对安全评价机构、安全评价师和安全评价报告都将带来巨大的影响！但这种影响是机构或人员规避刑责风险而退出安全评价行业，还是努力提高业务能力和管理水平，提升安全评价报告质量而避免刑责呢？尚难以预料，且行且看吧。对于当前的安全生产领域，违法违规行为随处可见，安全生产事故屡禁不止！更让政府难堪和社会难以容忍的是，在很多的事故调查报告中可以看到，导致这些重特大事故发生的原因，很多竟然都是非常相似，甚至是雷同的！而对于这些视而不见和见怪不怪的顽疾，希望“重典治乱”的思路和“雷霆万钧”的手段能够起到我们所期望的纠正纠偏和威慑震慑的效果！但正如《四库全书.政法类.法令之属按语》中所说：刑为盛世所不能废，而亦盛世所不尚！希望此次《刑法修正案》（十一）能够引起更多人的警示，真正敬畏法律、敬畏生命；而非无知无畏，以身试法，到头来祸患已成，悔之晚矣！刑责重锤高高举起，重磅威慑力度如何，又影响几何呢？让我们拭目以待吧。。。
2022-11-01 
